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每經熱評|馮奎:構建縱深戰略格局 以治理創新推動建設中國 “第四極”

每日經濟新聞 2020-05-22 00:51:07

每經特約評論員 馮奎

成渝地區雙城經濟圈發展引起國內外矚目,為什么成渝地區雙城經濟圈如此重要?

站在西部來說,它是“第一極”,是西部發展極具分量的壓艙石。成渝城市群18.5萬平方公里,總人口規模近億,在全國不到2%的土地上集中了7%的人口,相當于關中-天水、蘭州-西寧、呼包榆鄂、滇中、黔中、天山北坡、寧夏沿黃等西部其余七個城市群的總和。四川省、重慶市的GDP總量在西部12省(市、區)中占三分之一強。2019年成都經濟總量全國排名上升至第7位,發展速度居第2位。

站在全國來說,成渝地區雙城經濟圈對形成區域協調發展的新格局來講,是關鍵一極。從綜合發展指標來講,成渝地區雙城經濟圈確實落后于京津冀、長三角、粵港澳大灣區等,但成渝地區雙城經濟圈所處的位置,刻畫了中國的戰略縱深。雙城經濟圈存在巨大的發展潛力,增強了中國經濟發展的韌性能力。“第四極”的說法并不是專業性的規劃用語,但從樹立區域影響力,開展地點營銷的角度來看,“第四極”的提法是有道理的。

放眼全球,成渝地區雙城經濟圈建設對于全球供應鏈穩定將發揮重要作用,是全球供應鏈重要的區域中心。當前,北美、歐洲和東亞構成全球供應鏈三大中心。成渝地區是東亞供應鏈建設的重要組成部分,尤其是成都、重慶兩地的電子信息與汽車制造分別占兩地工業增加值的50%、42%,未來有望達到萬億級別,可謂舉足輕重。同時,成渝地區雙城經濟圈是推進中歐合作、建設“一帶一路”的重要平臺,如2018年全國始發中歐班列6300列,重慶和成都合計超過3000列,因此成渝具備建設成為全球供應鏈“轉運中心”的基本條件。

總的來說,在構建國家縱深戰略格局,落實國家總體安全觀的時代背景下,成渝地區雙城經濟圈完全可以稱作中國的“西部第一極”,可以與京津冀、長三角、粵港澳大灣區等并列,稱為中國“第四極”。成渝地區雙城經濟圈建設對全球供應鏈布局也能起到穩定作用。

成渝地區雙城經濟圈要充分釋放活力,為什么必須在治理創新上予以重大突破?

這是因為,成渝相鄰,其核心區相距也不過300來公里,但中間橫亙著行政區分割的最大難題,而這正是所有城市群、都市圈發展中最重要的難題。就川渝兩地、成渝兩市內部而言,這幾年都有許多重要的政策與實踐創新,也就是在行政區內部已經進行了大量的創新。但雙城經濟圈是一個超越行政區邊界范圍的復雜空間、聯系空間、流動空間,承擔著國家的戰略使命。這種新型空間的治理問題將是未來成渝地區雙城經濟圈治理面臨的主要問題,諸如治理主體、目標、內容、結構、機制等方面,都還需要更加清晰、更加健全和更加完善。

在思考如何以治理創新推動成渝地區雙城經濟圈發展的過程中,我們也應充分看到,成渝地區雙城經濟圈在治理創新上面臨著諸多有利方面:

第一,從基礎條件上講,相對而言,成渝地區雙城經濟圈的治理體系更加簡潔。京津冀涉及首都區,治理體系的構建中需要處理中央與地方的各方面關系。長三角包括一個直轄市三個省,由多個都市圈構成,大中小城市和小城鎮數目眾多,主體的高度多元化帶來了協調的高難度?;浉郯拇鬄硡^體制環境特殊,在一個國家、兩種制度、三個關稅區、四個核心城市構成的復雜區域,體制機制的設計面臨相當多需要考量的因素。京津冀、長三角、粵港澳大灣區等,在治理體系的構建上面臨的一些困難是成渝地區雙城經濟圈所沒有的。

第二,從經驗積累上來講,西部大開發的20年就是川渝兩地、成渝兩市展開合作的20年,從成渝經濟區、成渝城市群,再到雙城經濟圈,合作互動不斷。尤其是2016年國務院批復《成渝城市群發展規劃》之后,成渝城市群的合作步伐明顯加快。一定意義上講,今天提出成渝地區雙城經濟圈,包含了對于區域、城市群、都市圈、中心城市等等發展規律的深刻認識。

第三,從未來之路來講,疫情之后,全球化面臨調整。從中國來講,高質量推進西部大開發,形成新時代新的戰略縱深,意義極其深遠。由此,成渝地區雙城經濟圈在國家層面的重要性更加凸顯,中央政府對成渝的支持力度將會越來越大。成渝面臨著一個新的上升的發展周期,治理體系創新的成果能夠更快捷地轉變成為現實的生產力;同時,經濟社會又迫切需要治理創新??偠灾?,成渝地區雙城經濟圈面臨著治理創新最好的歷史階段。

如何構建高效率治理體系,推動成渝地區雙城經濟圈發展?

第一,建議加強中央政府協調,探索新型的央地治理結構。成渝地區雙城經濟圈,既是四川的、重慶的,但又不僅是省(市)這個層面的問題。成渝地區雙城經濟圈是體現國家戰略的空間,因此需要強化頂層設計,需要有體現中央政府力量的治理體系予以支撐,將國家戰略落到實處。一是在中央部門協調下,構建重慶與四川省級政府參與的實施機制。二是在中央政府及其職能部門支持下,川渝研究借鑒發達經濟體如日本廣域區域開發的法律法規,未來可研究制定適用于成渝地區雙城經濟圈的地方性法規。三是中央政府及其職能部門加強協調,推動成渝地區雙城經濟圈與其他東部、中部、西部城市群與都市圈的聯系,充分發揮成渝地區雙城經濟圈作為西部第一極的作用。例如,長三角與成渝之間的土地要素流動就有巨大的發展空間,而這就需要中央政府、成渝與長三角多個主體的協同協作。

第二,加大力度推動要素市場化改革進程。雙城經濟圈有1億人口,其中勞動年齡人口六七千萬,如果通過雙城經濟圈同城化改革,實現整個區域勞動力充分流動,經濟與社會意義都將無比巨大。重慶和成都在土地制度改革、城鄉統籌改革等方面都走在全國前列,未來需要更加充分地促進土地要素高效率配置。中央最近在有關西部大開發的指導意見中提出,要提高西部地區直接融資比例,這將引導企業和社會資源向西部去。西部的資本市場需要提升層級、提升服務能力,獲得更大發展,這些都是成渝地區雙城經濟圈重要的機遇。

第三,以聯合編制與實施規劃作為抓手推動各項改革實踐。一是完善成渝地區雙城經濟圈有關規劃聯合編制的程序,加強規劃的權威性。二是推動區域建立規劃協調機制。三是探索區域共享式的財稅改革。四是設立區域聯合發展基金(共同基金)。五是營造區域共同營商環境,清除壁壘。六是區域科技創新資源的協同共享機制。七是區域生態治理的聯合行動。改革設計要有利于提高城市的能級,避免形成新的大城市病,優化特色功能在中小城市布局。

第四,通過一體化創新促進新型空間成長。成渝地區雙城經濟圈在西部已經有總量、規模的優勢,但經濟密度較低,內部多點支撐的力量不夠。從補短板的角度看,一是要打造在全球、全國有影響力的新型空間。例如,成渝各類創新性平臺眾多,尤其是成都高新區、重慶高新區實力雄厚,從建設國家科技創新中心的定位出發,就需要川渝聯手打造在全國有影響力的中國西部科學城。二是打造區域中心城市、強化特色功能。川渝地區出現了明顯的“中部塌陷”,除了重慶、成都外,其他大城市、中等城市不發達?,F在想從人口規模、經濟總量上迅速提升城市規模有一定難度,但在差異化分工基礎上,打造在某些功能上強大的中心城市是完全可能的。三是在縣(區、市)以及鄉(鎮)層面推進治理體系的改革,形成更具競爭力的集聚經濟、規模經濟。

第五,探索雙城經濟圈智慧化治理。這需要將新基建與城市群、都市圈結合起來,綜合運用衛星遙感等流域生態全息診斷和智能監測等現代高新技術,對雙城經濟圈的地理環境、自然資源、生態環境、人文景觀、社會和經濟狀態等各種信息進行采集和數字化管理,深化5G、物聯網、大數據、云計算、人工智能等新技術的應用力度。這就需要圍繞數據治理、城市群治理實施一系列改革,加快構建跨區域動態智慧感知體系、智聯大數據體系、智能應用支撐體系、智慧應用體系,推進戰略性、網絡型基礎設施建設,形成雙城經濟圈骨干工程。

第六,開展雙城經濟圈發展指標的科學統計。一是將雙城經濟圈的統計列為重要的統計內容。我們國家的城市群、都市圈已經作為一類發展空間,但在統計制度安排上還是缺失的。成渝地區雙城經濟圈在這方面可有更大作為。二是對雙城經濟圈的各類行政區、經濟區有必要實施“聯合考核”。如聯合考核重慶、成都高新區,以促進川渝共建的“西部科學城”加快崛起,在全國形成影響力、競爭力。三是以更大力度推進干部流動,以擴大視野,培養與增強雙城經濟圈的共同體意識。

(作者系民盟中央經濟委副主任,城市戰略專家)

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